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【观点】宁建新:以检察机关“四个转变” 推进国家治理体系和治理能力现代化

浏览:126 发表时间:2020-03-19 21:43:09

以检察机关“四个转变”

推进国家治理体系和治理能力现代化

太原市检察院检察长 宁建新

推进国家治理体系和治理能力现代化,根本在于坚持党的领导下抓好制度建设和制度执行。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,在推进国家治理体系和治理能力现代化中肩负重要政治责任和法律责任。我们要以高度的政治自觉和检察担当,努力推动“四个转变”,以检察制度的发展完善和检察职能的充分履行,在推进国家治理体系和治理能力现代化中贡献检察力量。

发展动力由物质性向双翼化转变

检察机关硬实力和软实力是检察工作全面协调充分发展的两翼,缺一不可。硬实力主要指检察机关可支配使用的物质实力资源,是检察机关推进国家治理体系和治理能力现代化的前提和物质基础。检察机关普遍重视硬实力的提升,但相对于硬实力,软实力在有些基层检察机关还没有引起足够重视。检察机关软实力,是指检察机关对硬实力的使用能力以及对内对外产生影响的无形力量。软实力是硬实力的无形延伸,对硬实力的作用发挥产生直接影响。新时代检察机关要在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中有所作为,不但要靠科技信息化等硬实力发挥作用,更重要的是要靠软实力。

法律监督是检察机关推进国家治理体系和治理能力现代化的最重要抓手。要强化法律监督、维护公平正义,前提是检察机关必须具有一定的软实力。否则,即使检务保障水平再高,硬实力再强,可能也发挥不了根本作用。只有软实力提升了,检察机关才能更好地发挥法律监督职能,更好地以守护社会正义的方式促进国家治理体系和治理能力现代化。因此,提升软实力,对于检察机关有着无可替代的意义。检察机关软实力体现在诸多方面,其中最核心的体现是检察队伍的整体素质能力。

培养和造就“四个铁一般”的过硬检察队伍,是检察工作能否真正全面协调充分发展的关键所在。要把队伍素能建设放在一个十分突出的位置,坚持从源头抓起,从基础抓起。司法办案是检察机关履行法律监督职能的最基本手段和最主要途径,强化检察队伍能力建设的基本要求就是要提高司法办案能力。提高司法办案能力,既要靠教育培训,更要靠实践磨砺。新时代,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等提出了许多新的更高要求。检察机关和检察人员应牢记人民是检察工作全部价值的最高裁判者,顺应人民群众对检察工作的新期待和新要求。人民群众的期待、检察事业的发展和司法改革的深化对检察队伍的正规化、专业化、职业化建设提出了更高的标准和要求。检察机关要不遗余力地通过业务培训、岗位练兵、道德讲堂、创先争优和检察文化活动等多种途径,使检察人员牢固树立以人民为中心的理念,在增长知识、增进智慧、增强本领的过程中,不断提高履行法律监督职责的能力和水平,从而提升检察机关推进国家治理体系和治理能力现代化的水平。同时,在检察实践中,还存在不按制度办事或有程式而无程序的现象,这是极个别检察人员腐败的一大病灶。因此,建设过硬检察队伍,还要进一步扎紧制度篱笆,强化检察机关自身监督制约。

工作模式由封闭性向社会化转变

由于检察机关一些职能不被普通民众了解,人民群众对检察机关和检察工作存在或多或少的“神秘感”。检察机关必须紧紧依靠人民群众,充分运用社会资源,走开放型的检察工作社会化之路。检察工作社会化,是检察机关主动走向社会,以满足社会各界知晓检察工作、监督检察工作为出发点,培育公众认同、信赖、配合检察工作的一种动态过程。检察工作社会化不仅是检察职能全面协调充分发展的必然趋势和价值取向,也是新时代检察机关推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。

在一定意义上说,只有让人民群众更多地知晓和了解检察工作,才能更好地消除误解和疑虑,从而报以热忱的关注和支持。只有人民群众认同司法、相信司法,法治才能真正发挥促进国家治理体系和治理能力现代化的功能,法律才能真正具有权威,司法才真正具有权威。检察工作社会化能够揭开检察机关的神秘面纱,让广大民众最大限度地参与检察活动,满足其某种心理需求,使其了解、熟悉以至认同、支持检察工作,使法治精神、公平正义理念内化为群众的自觉意识,从而增强守法观念,树立法律信仰。例如,检察机关推行的人民监督员制度、检察长担任法治副校长制度、法治进校园、检察开放日活动等,都收到了较好的效果。

将部分检察工作向人民群众公开,不但可以拓宽检察机关与外部沟通、交流的渠道,增加互动、理解与宽容,而且能够及时把握当事人及民众的反应,据此判断社会秩序的新动向,必要时提前做好预防工作或建立风险预警机制,避免矛盾与冲突。此外,检察工作社会化还体现了“以权利制约权力”“以社会制约权力”的法治精神。检察权主动接受外部监督制约的姿态,无疑能够增强检察机关推进国家治理体系和治理能力现代化的效果。

职能作用由刑事性向多元化转变

检察机关促进国家治理体系和治理能力现代化,不能脱离法律监督职能,立足本职抓好法律监督工作是促进国家治理体系和治理能力现代化的基础。如果脱离检察职能空谈治理体系和治理能力现代化,恰恰是背离现代化的做法,与促进国家治理体系和治理能力现代化的初衷背道而驰。检察机关只有立足法律监督职能,加强法律监督能力建设,把“四大检察”职能作用发挥好,才能实现和体现国家治理体系和治理能力现代化的要求。但长期以来,检察机关一直将工作重心放在刑事检察职能的发挥上。刑事检察职能是指刑事诉讼范围内的检察职能,包括批准或决定逮捕职能、起诉或不起诉职能、刑事诉讼监督职能、刑事执行监督职能等。除此之外,检察机关行使的其他职能都属于非刑事性职能。由于历史等原因,检察机关刑事性职能已经受到普遍重视,而民事检察、行政检察、公益诉讼检察等非刑事性职能至今仍然属于检察机关相对薄弱的环节。然而,“人民检察院”不是“人民刑事检察院”,检察机关的职能作用包括但不应局限于刑事检察职能。为促进国家治理体系和治理能力现代化,检察机关不仅要在刑事诉讼中承担主导责任,也应切实发挥并强化非刑事职能。非刑事职能对于检察机关促进国家治理体系和治理能力现代化发挥着不可阙如的重要功效。

民事检察、行政检察、公益诉讼检察对于践行司法为民宗旨,促进国家治理体系和治理能力现代化,发挥着越来越重要、越来越直接的作用。但民事检察、行政检察、公益诉讼检察一直是检察机关有待加强的工作,一些不公正的民事、行政裁判或执行得不到及时有效地纠正,有时会导致人民群众对检察监督的期待和对正义的期许落空。同时,公益诉讼检察、督促起诉、支持起诉等工作,能够直接促进行政机关改进和创新行政管理方式。因此,检察机关应站在促进国家治理体系和治理能力现代化的高度,进一步健全检察监督机制,高度重视法律监督能力建设,充分挖掘民事检察、行政检察和公益诉讼检察潜力,以满足新时代人民群众对检察监督的新期待。

评价体系由机械性向科学化转变

建立科学合理的检察业务评价体系,可以有效促进检察机关公正高效地行使检察权,充分履行法律监督职能,从而有助于促进国家治理体系和治理能力现代化。当前,检察机关的工作评价体系和评价机制对指导检察业务工作的开展、引导和激励检察人员创先争优,发挥了重要作用,但也存在一些违背诉讼原理和司法规律的问题。这些问题弱化了检察机关的法律监督职能,甚至削弱了个别检察机关促进国家治理体系和治理能力现代化的动力。比如,公诉案件无罪判决率是对检察工作评价的重要指标,检察机关往往以此作为衡量案件质量的重要标准。为了得到上级检察机关的肯定性评价,有些地方检察机关甚至要求不能出现公诉案件无罪判决,如果有一个案件出现无罪判决,甚至对整个刑事检察工作“一票否决”。重视无罪判决率的目的是提高办案质量,避免错误指控,但过分追求低无罪判决率甚至要求零无罪判决,不但不能提高办案质量,可能还会弱化检察职能。其实,一个地区没有无罪案件,并不必然说明这个地区公诉案件质量就高,司法就非常公正。为避免无罪判决的出现,不少检察机关在起诉前与法院召开协调会或与法官进行沟通,看法院对案件进行无罪判决的可能性有多大。这种协调会或沟通如果过多,会使公诉环节变得可有可无。法律设置公诉这一程序的目的之一是制约侦查机关和审判机关。对于侦查完毕的案件,如果检察机关与法院协调一致后再决定是否起诉,就等于从侦查环节僭越了公诉环节径直到了审判环节。刑事诉讼法对侦查、起诉、审判各环节运行制度的设计,蕴含着三环节相互制约、防止冤假错案的制度优势。如若检察机关起诉前与法院的协调过多,可能会弱化甚至丧失公诉制约审判的职能,这不仅与刑事诉讼法的立法旨趣相悖,而且会弱化检察机关促进国家治理体系和治理能力的积极性、影响法治中国建设的进程。

要切实促进国家治理体系和治理能力现代化,就检察机关而言,要构建符合法治思维和司法规律、科学严谨的评价体系,力求使评价内容合理、接基层检察实践之地气。就检察人员而言,在法律监督工作中,作为“社会医生”,应当以维护和实现公平正义为最高价值,目光不断往返于法律规范和社会生活之间,同等重视法益保护和人权保障,慎重准确、不枉不纵,以良好的办案效果,努力让人民群众在每一个司法案件中切实感受到公平正义,而不能不顾人民群众的切身利益,只盯着一些不科学的评价指标来办案。


 

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