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习近平法治思想在人民法院司法改革领域的生动实践

作者:太原长安网(中共太原市委政法委) 浏览: 发表时间:2022-09-01 00:00:00 来源:《民主与法制》周刊2022年第29期

当代中国的司法改革可以追溯至20世纪90年代,在国家改革开放的大背景下,社会经济、思想观念、权利意识均发生了巨大变化,法院受理的案件数量逐年攀升。在现有资源不能同步跟进的前提下,人民法院积极推行审判方式、诉讼程序、法官职业化等方面的改革。随着改革的深入,许多深层次的问题也逐步呈现出来,需要继续深化体制机制改革。之后,从1999年10月最高人民法院发布的“一五改革纲要”到2019年2月发布的“五五改革纲要”,截至目前,人民法院制定规划推进的改革已经走过了20多年的时间。从改革的历史脉络来看,以2013年党的十八届三中全会为分界点,此前的司法改革主要是法院内部管理上的局部调整,为新一轮司法体制改革实践创造了条件、积累了经验、奠定了基础;2014年以后新一轮司法体制改革触及到司法体制中制约司法工作发展的深层次问题,改革的系统性强、涉及面广,推进难度增大,但对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。20多年的司法改革,总体目标还是基本保持一致的,那就是“提高司法质量、效率和公信力”“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”“确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权”。

新一轮司法体制改革可以划分为两个阶段。第一个阶段是2014年至2018年。党的十八大报告提出,“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。2013年11月,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,随后,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》。2014年10月,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在上述基础上,最高人民法院结合法院工作实际,制定发布了《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》。对这一时期的政法领域改革,习近平总书记作出重要批示:“党的十八大以来,政法战线坚持正确改革方向,敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革,司法公信力不断提升,对维护社会公平正义发挥了重要作用。”这既是对司法改革工作的高度评价,也从另一方面说明了司法改革的艰难和不易。第二个阶段是2019年至2023年。党的十九大报告提出,“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。从党的十八大提出“进一步深化司法体制改革”到党的十九大提出“深化司法体制综合配套改革”,表明我国推进司法体制改革越来越深入。

党的十八大以来,人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标,从夯基垒台、立柱架梁,到全面推进、积厚成势,再到系统集成、协同高效,法院工作很多领域实现了历史性变革、系统性重塑、整体性重构,“四五改革纲要”“五五改革纲要”确定的目标任务已大多完成、全面推开,人民群众司法获得感和满意度明显提升,以司法责任制为重点的中国特色社会主义审判权力运行体系基本建成,公正高效权威的中国特色社会主义司法制度更加成熟定型。

一、聚焦“公正司法”,着力构建新型审判权力运行体系

习近平总书记强调,“司法是维护社会公平正义的最后一道防线。公正是司法的灵魂和生命。”近年来,人民法院围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这个目标,紧盯“选人”“用权”“监管”“保障”等权力运行中的重点问题和核心环节,构建权责清晰、权责统一、监管有效、保障有力的新型审判权力运行机制,让公正的“血液”扎根于司法运行的“肌体”。

首先,围绕“谁来用权”,重构法官员额选任和管理机制。习近平总书记指出,要通过改革建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法人员分类管理制度,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度,增强司法人员的职业荣誉感和使命感。实现司法公正的前提,是选出能够胜任审判任务的法官。人民法院积极推行司法人员分类管理、法官员额制、法官单独职务序列等改革,从原有的21万余名审判人员中,通过严格程序和条件,遴选出12.8万余名法官,明确“入额必办案”要求,对法官实行有别于其他公务员、符合司法规律的管理制度,并为法官配备一定数量的辅助人员,从而让法官专注于审判核心事务,而把其他审判事务交由审判辅助人员办理,司法行政事务由专职司法行政人员办理。与此同时,建立法官业绩考核、员额退出、人员交流、省内员额统筹和待遇保障等配套制度,让各类人员各归其位、各尽其责,全面提升办案质效。

第二,围绕“怎样用权”,完善各类司法人员依法履职机制。司法责任制是新一轮司法改革的“牛鼻子”,其核心要义就是谁办案谁负责。按照“让审理者裁判,由裁判者负责”的司法责任制要求,改变长期沿袭的“法官审案、层层报批、领导定案”的办案模式,强化独任法官和合议庭的办案主体地位,全国法院98%以上案件的裁判文书由独任庭、合议庭直接签发。建立审判权力和责任清单制度,明确和细化各类审判人员权责行使界线,为审判主体提供明确的行为预期和履职指引,推动将权责清单嵌入办案平台,确保权力行使依据明确、规范有序、全程留痕。改革案件分配机制,实施“随机分案为主,指定分案为辅”,消除权力行使过程中的“灰色地带”,避免越权履职导致的风险隐患。建立防止干预司法“三个规定”报告制度,支持保护坚持原则、秉公办案、严格执法的法院干警,充分保障和维护干警的人格尊严和合法权益。

第三,围绕“怎样监管”,构建覆盖办案全流程的制约监督体系。不受监督的权力必然导致滥用,司法权自然也不能例外。司法权是判断权和裁量权,强调裁决者的亲历性,办案主体较为分散,裁判本身又具有一定的裁量空间,因此全面有效监督存在较大难度。对此,一方面,遵循司法规律,强化对办案工作的内部制约和过程监督,发挥院庭长、审判管理、内部督察的监督作用;另一方面,通过“组织化行权”方式开展监督,实现有序放权与有效监督相结合。健全“四类案件”识别和监督管理机制,准确解决“不敢管”“不会管”“管哪些”等问题,实现全过程识别标注、全流程监督管理、全平台技术保障,推动监督管理模式由传统的“盯人盯案”向全流程“静默化监管”转变。改革审判委员会职能作用、议事规则,完善专业法官会议辅助决策、咨询参考工作机制。同时,发挥院庭长带头办理大案难案作用,建立类案检索机制、法律统一适用和分歧解决机制,健全以法官惩戒委员会为标志的违法审判惩戒问责机制,通过一整套系统性制度安排,实现办案和监督全程留痕、全程可溯,确保放权不放任、行权受制约。注重发挥考核评价“指挥棒”作用,建立适应新型审判权力运行机制的考核激励机制,要求绩效考核奖金不与法官等级挂钩,主要依据责任轻重、办案质量、办案数量和办案难度等因素,向一线办案人员倾斜,形成导向鲜明、指标科学、简便有效、相互协同、考用结合的业绩评价指标体系和考评机制,树立权力有序规范行使的鲜明导向。

二、突出“为民司法”,健全以人民为中心的诉讼服务制度体系

目前,人民群众对司法的期待,不仅要求纠纷得到公正处理,而且要求获得更加多元高效便捷的司法服务、实现案结事了人和。对此,人民法院坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,在充分发挥审判职能的同时自我加压,延伸解纷服务范围,主动适应人民群众多元司法需求。

第一,集约集成、在线融合、普惠均等的中国特色一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系全面建成。面对社会矛盾纠纷成因、结构和形态的深刻变化,人民法院坚持和发展新时代“枫桥经验”,推动更多法治力量向引导和疏导端用力,充分发挥替代性纠纷解决机制和在线纠纷解决机制作用,为群众提供方便快捷、诉非衔接、线上线下联动的多元化纠纷解决方式。建成联动资源最多、在线调解最全、服务对象最广的一站式多元解纷和诉讼服务体系,努力为群众化解纠纷提供多种解决方案。12368热线发挥诉讼“总客服”作用,“一号通办”实质性办理诉讼事务。最高人民法院与全国总工会、中国侨联、全国工商联、银保监会、中小企业协会等11家单位建立“总对总”在线调解机制,7.8万个调解组织和32万名调解员进驻人民法院调解平台,极大方便群众及时化解矛盾纠纷。以人民法院在线服务平台为总入口,集成在线调解、电子送达、委托鉴定等10个平台,实现在线服务四级法院全覆盖,诉讼事务全流程一站式“掌上办”。

第二,着力破解群众关切的问题短板。针对“立案难”现象,自2015年起,人民法院依法实施立案登记制,对依法应该受理的案件“有案必立、有诉必理”。全面畅通立案通道,推行网上立案、自助立案,让立案就近可办、全国通办,建成逾1.3万个覆盖城乡的跨域立案网点,实现跨域立案服务四级法院全覆盖,当事人可以到任何一家法院就近提交立案材料,形成“当场立、自助立、网上立、就近立”的立案诉讼服务格局,全国法院目前能够做到超过95.7%的案件当场立案。对于“执行难”现象,建成“统一管理、统一协调、统一指挥”的执行管理新模式,执行管理模式实现根本性变革。针对被执行人不愿配合、财产容易转移、部门协同不够等问题,人民法院从精准查人找物、全过程公开透明等关键环节入手,在2016年到2019年圆满完成“基本解决执行难”攻坚行动,通过建成网络查控系统、失信被执行人名单和联合信用惩戒体系、全面推行网络司法拍卖,保证诉讼利益及时兑现,推动向切实解决执行难迈进。

第三,始终自觉践行全过程人民民主。司法改革本质上属于政治制度领域的改革,在审判执行活动中扩大民主参与,是司法领域践行全过程人民民主的具体体现,也是推进社会主义民主政治的内在要求。人民法院始终将保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权作为深化司法改革的重要内容,健全特约监督员、特邀咨询员工作机制,发挥人民陪审员实质参审作用。经人民陪审员制度改革试点,推动全国人大常委会制定出台了人民陪审员法,扩大人民陪审员选任范围、完善参审机制、创新管理模式、加强履职保障,走出一条中国特色司法民主道路。在依法确保数据安全和当事人隐私的前提下,建立审判流程、庭审直播、裁判文书、执行信息“四大公开平台”,打造开放动态透明便民的阳光司法机制,让正义以看得见的方式实现。加强裁判文书说理,在司法活动中践行和弘扬社会主义核心价值观,让人民群众感受到司法公正的立场、力量和温度。

三、注重“效能司法”,推动完善立体化、多元化、精细化的诉讼制度体系

近年来,人民法院通过完善诉讼制度提升办案质量、效率和效果,从源头上防范冤错案件,实现案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。

第一,推进以审判为中心的诉讼制度改革。为了杜绝一些案件庭审流于形式、过于依靠案卷定案,存在“重打击、轻保护,重配合、轻制约,重实体、轻程序,重口供、轻证据”等弊端,健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的刑事法律制度。按照中央司法体制改革部署,人民法院积极推动构建“诉讼以审判为中心,审判以庭审为中心”,发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用,切实提升刑事办案质量。全面落实证据裁判原则,推动统一侦查、起诉、审判环节收集认定证据标准,建立庭前会议、非法证据排除、法庭调查“三项规程”,推动刑事案件律师辩护全覆盖试点,健全关键证人、鉴定人、侦查人员出庭作证机制,构建更加精密化、规范化、实质化的庭审程序,扎实推进庭审实质化,确保案件质量和司法公正。

第二,深化民事诉讼程序繁简分流改革。面对全国法院受理案件数由2012年的1300余万件,增长至2021年的3300余万件的办案压力,以及人民群众对更加多元、高效、灵活渠道解决纠纷的期盼,经党中央批准,全国人大常委会授权,最高人民法院组织开展民事诉讼程序繁简分流改革试点,探索扩大司法确认程序和独任制适用范围,完善小额诉讼程序,进一步优化简易程序规则,推广和完善在线诉讼程序机制,让诉讼程序、司法资源与案件疑难复杂程度更加精准适配,此项试点成果已被新修正的民事诉讼法充分吸收,“简案快审、繁案精审”的程序适用机制有效形成。

第三,开展四级法院审级职能定位改革试点。经党中央批准,全国人大常委会授权,最高人民法院自2021年下半年组织开展四级法院审级职能定位改革试点,推行改革民事、行政案件级别管辖制度,完善案件移送管辖和提级审理机制,改革民事、行政再审标准和程序,探索将具有法律适用指导意义、关系重大国家利益和社会公共利益的案件交由较高层级法院审理,实现案件自下而上有效过滤、精准提级。强化上级法院统一裁判尺度、监督依法规范用权职能,让基层法院专注解决矛盾、定分止争,努力使纠纷化解在基层一线和萌芽状态。

第四,完善专业化组织体系和审判体系。面对社会治理专业化特征逐渐凸显、特定行业和领域专业化要求不断提高的新情况新要求,人民法院合理集中审判资源,努力构建与司法职能相匹配的组织体系和审判体系。最高人民法院设立6个巡回法庭,方便群众诉讼、就地解决纠纷,被称为“老百姓家门口的最高法院”。围绕国家重大战略实施,设立最高人民法院国际商事法庭、知识产权法庭,新设4个知识产权法院和3个金融法院,增设1个海事法院,设立破产、环境资源、国际商事、劳动争议等专业化审判机构,专业化建设水平和服务经济社会发展能力不断提升。设立2个跨行政区划法院,探索构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的新型诉讼格局。健全国际商事争端解决机制,上线运行“一站式”国际商事纠纷解决平台、域外法统一查明平台,服务“一带一路”建设发展。

四、强化“现代司法”,创造和维护更高水平的数字正义

当今世界,新一轮科技革命